Il governo adotta il D.L. 159/2025 e ricompare il Ministero alla Salute.

“Ritenuta la straordinaria necessità e urgenza di rafforzare l’azione di Governo in materia di tutela della salute e della sicurezza sui luoghi di lavoro”, è stato emanato il 31 ottobre scorso il Decreto-Legge n. 159 recante “Misure urgenti per la tutela della salute e della sicurezza sui luoghi di lavoro e in materia di protezione civile”.

Il decreto è stato variamente commentato, lasciando anche alcune insoddisfazioni, pur di varia natura.

Sono già in corso in questi giorni audizioni presso la 10ª Commissione permanente (Affari sociali, sanità, lavoro pubblico e privato, previdenza sociale), alla quale il Decreto è stato assegnato in vista della sua conversione in legge (Atto del Senato N. 1706), alcune convocate in brevissimo di tempo.

 Qui si possono trovare i testi depositati ed anche le registrazioni video di quelle avvenute.

Intendiamo qui segnalare e riportare in particolare le considerazioni di “Olympus”, Osservatorio per il monitoraggio permanente della legislazione e della giurisprudenza sulla sicurezza sul Lavoro della Università di Urbino Carlo Bo, che porta la firma prestigiosa di Paolo Pascucci e quelle della CiiP, Consulta Italiana Interassociativa per la prevenzione, alla cui elaborazione SNOP ha contribuito nell’ambito del Gruppo CiiP Legislazione:

https://www.ciip-consulta.it/attachments/article/1713/25-DL%2031_10_25%20Commenti%20CIIP.pdf

https://www.senato.it/application/xmanager/projects/leg19/attachments/documento_evento_procedura_commissione/files/000/434/723/Olympus.pdf

Sul decreto-legge 159/2025, qui di seguito la nota del presidente SNOP, condivisa con il Direttivo Nazionale

Considerazioni generali sul nuovo decreto SSL

Accanto a diversi articoli del Decreto che non meritano grandi osservazioni perché si commentano da sé, ce ne sono sicuramente altri che andrebbero valutati nel merito ed altri ancora che introducono qualche elemento positivo. Ma è nell’insieme che il Decreto deve essere in primo luogo analizzato: e così si capisce che si tratta dell’ennesimo “piccolo” decreto che sotto la falsa giustificazione dell’urgenza e saltando aspetti di fondo mette mano ad aspetti di varia natura, spesso marginali ma prevalentemente orientati al rafforzamento dell’INL e della vigilanza, all’innalzamento di qualche sanzione o all’inserimento di nuove, all’attivazione dell’INAIL su vari fronti promozionali, assicurativi e di finanziamento …

Non è nemmeno facile entrare criticamente nel merito di una buona parte dei provvedimenti: quelli che rafforzano l’INL, i Carabinieri, anche l’INAIL, che stabiliscono priorità di controllo da parte di INL sugli appalti, che ritoccano sanzioni e procedure della patente a crediti (che, anzi – ignorando tutte le critiche – si propone di estendere ad altri settori da individuare), che prevedono azioni promozionali in capo all’INAIL, che attivano azioni premiali verso imprese virtuose, che estendono e chiariscono alcune misure di tutela per gli studenti nelle attività … Non è un caso se, prima che uscisse, fosse da taluno annunciato come il nuovo “decreto controlli”!

E ci sono sicuramente provvedimenti che singolarmente sono positivi, a partire dal badge di cantiere, ad alcuni interventi nella scuola, alla disponibilità delle norme tecniche di UNI, alla formazione di RLS nelle aziende con meno di 15 dipendenti, alla registrazione dei near-miss …

Sorvolando sulla reale urgenza di diverse delle misure, se questo è ormai il meccanismo che permette di legiferare (e forse di bypassare non solo il confronto con i soggetti interessati ma anche gli organi istituzionali preposti a cominciare da quelli previsti dagli articoli 5 e 6 del D.Lgs. 81/08) le stesse andrebbero anche bene così, se non avessero un vizio di fondo: rappresentano i provvedimenti che il governo predispone per affrontare la tutela della salute e della sicurezza sui luoghi di lavoro, senza che in essi appaia una strategia complessiva e, per l’ennesima volta, affrontando singoli aspetti slegati e parcellizzati, con meccanismi legislativi opachi e burocraticamente complicati. Ma vendibili politicamente.

Più che quello che c’è, quello che manca.

Noi pensiamo che di ben altro ci sarebbe bisogno per affrontare realmente il problema della salute e della sicurezza sul lavoro: a cominciare da politiche del lavoro improntate ai diritti dei lavoratori, da politiche d’impresa volte a farle crescere, da cultura (sì) della salute e sicurezza sul lavoro (ma anche fuori) che è poi parte della formazione … di azioni di promozione, supporto e assistenza del pubblico (e non solo) verso imprese e lavoratori, di sostegno alla partecipazione dei lavoratori … di attenzione al benessere (salute) e non solo alla prevenzione dei danni … di vigilanza intelligente, mirata verso gli aspetti sostanziali … di garanzia di giustizia e risarcimento verso chi subisce i danni da lavoro … di premialità … di sorveglianza delle condizioni di rischio e dei danni, di ricerca …

Ma su questi ambiti, che sono primari, le mancanze politiche sono evidenti.

E poi c’è bisogno di un sistema della prevenzione SSL in cui entrino tutti questi aspetti e che metta insieme, in maniera finalmente integrata e coordinata, il mondo “lavoro” e il mondo “salute”: se oggi noi abbiamo definito un sistema “duale”, con mandati differenziati ma convergenti, come si concilia con questo la filosofia dei provvedimenti normativi degli anni recenti, che si occupa solo di uno dei due poli? Che trascura una parte delle azioni ritenute indispensabili alla prevenzione?

Non è solo il pur complesso mandato di prevenzione che attiene alla componente sanitaria ad essere ignorato da questi decreti, ma una visione più ampia del mondo del lavoro e della salute sul lavoro e del loro indissolubile legame con i modi di produzione, con i rapporti di lavoro, con i diritti di lavoratori e cittadini, con la salute di tutti i cittadini. Senza questa visione, i provvedimenti non possono che essere parziali e talvolta centrati su obiettivi sbagliati, formali, correttivi, poco efficaci.

Non è solo il Ministero della Salute il grande assente – e i due articoli ad esso attribuibili di questo decreto (sui cui torniamo) certo non sanano la colpevole e duratura disattenzione – ma è l’assenza di una politica complessiva che comprenda politiche del lavoro e della salute, che applichino gli altrimenti sbandierati principi della salute in tutte le politiche o dell’one health.

Il grande difetto che sta dietro questo e gli altri recenti decreti governativi risiede in una strategia volta a non toccare i determinanti veri della salute e sicurezza sul lavoro. La moltiplicazione dei provvedimenti sembra quasi indirizzata a pubblicizzare le molte cose che il Governo fa (e più decreti contano comunicativamente più di una seria legge di ampio respiro), evitando attentamente di toccare questioni spinose.

Il redivivo Ministero della Salute

Riteniamo però doveroso soffermarci, anche per la novità che occupano nel quadro delle recenti normative, sugli articoli che provengono dal Ministero della Salute che, certo, vanno salutati come un buon segnale nella lunga serie dei provvedimenti sulla SSL che lo ignoravano (o che il Ministero stesso ignorava), come è anche apprezzabile che il linguaggio si differenzi da quello del resto del decreto, di evidente altra origine.

Anche se, alla fine, anche questi non spostano di molto le critiche al sistema:

• Gli articoli 16 e 17 “parlano d’altro”, come se la materia hard della SSL fosse riservata a INL e INAIL, a controlli ispettivi, sanzioni, finanziamento di azioni promozionali, meccanismi premiali di INAIL ecc. mentre il SSN e il sistema “salute” in generale si dovessero limitare ad aspetti diversi, prettamente sanitari, omettendo l’esistenza di LEA specifici per la SSL.
• Il decreto dimentica ancora una volta che il SSN condivide in maniera paritaria con INL la funzione di vigilanza (verrebbe da chiedersi se non sia anche il MinSal a dimenticarselo): e così i provvedimenti si concentrano sull’INL e un po’ anche sui Carabinieri, come se le ASL non esistessero.
• Il decreto non riconosce le altre funzioni di prevenzione del SSN e, in materia di promozione, si occupa solo di quelle dell’INAIL, ignorando anche le molte collaborazioni che esistono tra lo stesso INAIL e ASL su diversi temi (vedi scuola, ma non solo).
• Quello che si percepisce è un “sistema istituzionale della prevenzione” che, dopo la L. 215/21, è sì nominalmente costituito da due poli, che in parte si ignorano ed in parte diffidano reciprocamente, ma che rimane imperfetto e pesantemente sbilanciato. Eppure, i due poli contengono nel loro insieme una buona parte delle funzioni e delle azioni pubbliche che servono a tutelare la SSL, se solo fossero impiegate in maniera integrata e coordinata.
• Rimangono una carente trasparenza nelle decisioni politiche ed una scarsa consultazione dei soggetti interessati, il confronto con i quali – siano essi parti sociali o associazioni – sembra più essere temuto che tralasciato.
• Uno dei vizi di fondo di questo modo di procedere è attribuibile certamente anche al mancato riferimento ai due cardini del Sistema istituzionale definito dal D.Lgs. 81/08, che sono il Comitato per l’indirizzo e la valutazione delle politiche attive e per il coordinamento nazionale delle attività di vigilanza in materia di salute e sicurezza sul lavoro (art. 5) a conduzione del Ministero della Salute e la Commissione consultiva permanente per la salute e sicurezza sul lavoro (art. 6) istituita presso il Ministero del Lavoro. Dell’inefficacia dei due organismi l’approccio che traspare dai diversi provvedimenti normativi è allo stesso tempo effetto e causa.

Il potenziamento delle attività dei servizi di prevenzione delle ASL

Immaginiamo che, quando ha dichiarato che il decreto va “nella direzione di potenziare le attività dei servizi di prevenzione delle ASL”, il Ministro Schillaci facesse riferimento in buona parte all’art. 16. Se è vero che l’articolo tratta di risorse economiche, in realtà i tre nuovi commi che inserisce nell’art. 13 del D.Lgs. 81/08 non modificano quanto già stabilito dal preesistente comma 6 in termini di destinazione alle ASL e all’INL delle somme derivanti dalle sanzioni ex D.Lgs. 758, né aggiungono alcuna risorsa rispetto a quelle.

A fronte dell’incerta e disuguale applicazione di questa norma a livello regionale più volte denunciata, con casi anche di mancata applicazione, il Ministero ha ritenuto opportuno precisare le modalità con cui le Regioni debbano ripartire e destinare queste risorse, anche “sentito il Comitato regionale di coordinamento di cui all’articolo 7.”

Le Regioni dovranno distribuire le risorse alle proprie ASL con una proporzionalità che tenga conto delle caratteristiche del loro territorio di competenza e assicurando che vengano “esclusivamente finalizzate ad attività di sorveglianza epidemiologica di rischi e danni associati all’esposizione professionale, al rafforzamento dell’attività svolta dai servizi di prevenzione e sicurezza negli ambienti di lavoro mediante l’acquisizione di personale aggiuntivo a tempo determinato o con altre tipologie di lavoro flessibili, di risorse strumentali, nonché ad attività di formazione e aggiornamento professionale o di promozione del miglioramento della salute e sicurezza nei luoghi di lavoro, anche con azioni di comunicazione rivolte alla popolazione.”

Nel caso di carenza di personale, le somme potranno essere utilizzate per remunerare “prestazioni aggiuntive per il personale del ruolo sanitario del comparto e della dirigenza” o destinate al personale con funzioni di vigilanza “quale trattamento accessorio in misura non superiore al 15 per cento dello stipendio tabellare lordo”, con riferimento ai CCNL.

L’intervento legislativo è da accogliere nel suo complesso positivamente e potrebbe, anzi, costituire un precedente di interesse, se dovesse essere interpretato come un deciso richiamo del Ministero verso le Regioni inadempienti o con adempimenti difformi o insufficienti.

Rimangono degli aspetti da sottolineare:

• Benché non si tratti di vere risorse aggiuntive, in quanto già previste da legge, ci si augura che il provvedimento riesca a garantire una piena ed efficace applicazione nelle Regioni, ponendo quelle risorse ad effettiva disposizione dei Servizi competenti delle ASL (per alcune realtà diventerebbero quindi, rispetto all’oggi, vere risorse in più).
• L’art. 13 ora individua con precisione gli ambiti in cui i fondi potranno e dovranno essere impiegati – e tra questi alcune sono aree di indubbio valore per i Servizi PSAL – cosa che dovrebbe evitare impieghi difformi, forse accaduti.
• Il meccanismo che genera le risorse rimane controverso in quanto legato alle contravvenzioni irrogate, che potrebbe impropriamente stimolare, ma d’altra parte permette di far rientrare una parte delle sanzioni nel sistema della prevenzione.
• Per la sua stessa natura soggetta a variabilità non permette di garantire acquisizioni stabili di personale o programmazioni a lungo tempo: non può quindi sostituire un finanziamento ad hoc e strategico – di cui ci si ostina a non occupare – ma solo integrare particolari fabbisogni. Non è molto ma qualcosa: è superfluo osservare il diverso trattamento riservato per il personale INL, INAIL e Carabinieri ma che il sistema sia asimmetrico era già evidente.

A parte, vale la pena di commentare il comma 6-quater dello stesso articolo che prevede che eventuali economie che si dovessero realizzare nell’impiego delle risorse derivanti dalle sanzioni possano essere utilizzate “per finalità coerenti con le attività di competenza dei dipartimenti medesimi, trattandosi di articolazioni polifunzionali”.

A nostro parere, questo costituisce un passaggio rilevante che riguarda i Dipartimenti di Prevenzione, perché:

• stabilisce che un mancato utilizzo dei fondi per gli scopi previsti non si possa tradurre in un trasferimento su altre attività sanitarie che non solo non siano quelle di prevenzione ma nemmeno attività fuori dal DP;
• afferma che, se il DP è un’articolazione “polifunzionale”, il Servizio PSAL condivide con e dentro il DP obiettivi, funzioni ed anche risorse, tanto che queste ultime – fermi restando i vincoli di destinazione dei fondi chiariti dal Decreto – nei casi previsti rientrano in quelle del Dipartimento. In questo noi leggiamo un positivo richiamo sia, in generale, alla filosofia della indispensabile integrazione funzionale nel Dipartimento di prevenzione che, in particolare, all’appartenenza irrinunciabile dell’area SSL al Dipartimento di prevenzione. In un’epoca (e in un decreto candidato a diventare legge) in cui lo sbilanciamento verso uno dei poli istituzionali della SSL sembra nascondere anche una delegittimazione delle scelte operate a partire dalla L. 833/78, questo richiamo potrebbe significare un formale cambio di rotta nella politica assenteista del Ministro della Salute che, sorprendentemente, si è anche sentito di dichiarare che “la salute nei luoghi di lavoro è una delle competenze centrali del Ministero della Salute“.

Controlli alcolimetrici da parte di personale sanitario

Qualcuno vorrebbe leggere in questa modifica introdotta dall’art. 16 comma 2 che prevede controlli alcolimetrici (art. 15, comma 2, L. 125/2001) da parte del “personale sanitario” e non più solo del medico del lavoro dei Servizi PSAL, una limitazione del ruolo in essi del medico del lavoro, ma temiamo sia questione mal posta: sia perché si tratta di prestazione non prettamente medica sia perché il problema di ruolo del medico del lavoro dentro i Servizi è ben altra cosa.

Da sottolineare comunque l’assenza, anche in questo caso, di alcuna interlocuzione e consultazione con le associazioni dei professionisti interessati.

Medici competenti (e non solo)

L’art. 17 introduce modifiche che riguardano in primo luogo i medici competenti, con eccezione del comma 3-quater che tocca anche, in maniera singolare, le ASL:

• aggiunge, tra gli obblighi del medico competente, quello di “fornire informazioni ai lavoratori sull’importanza della prevenzione oncologica, promuovendo l’adesione ai programmi di screening oncologici” richiamando la filosofia del total workers health e si spende per una valorizzazione del medico competente nella promozione della salute nel setting lavorativo. Dispiace che non vi sia un richiamo esplicito ad analoghe azioni pure esistenti dei Servizi PSAL a cui queste potrebbero essere collegate e che avrebbe potuto costituire un ambito di sana collaborazione.

Non si può non rilevare come l’attenzione alla “prevenzione oncologica”, che viene giustamente raccomandata ai medici competenti, “salti” completamente la questione tumori professionali, in termini di prevenzione, ricerca attiva, registrazione, diagnosi e denuncia nell’attività del medico competente.

• A questo proposito si prevede anche che possano essere introdotte nella contrattazione collettiva sostegni ad iniziative di promozione della salute nei luoghi di lavoro o finalizzate “a garantire ai lavoratori la fruizione di permessi retribuiti per effettuare, durante l’orario di lavoro, gli screening oncologici inclusi nei programmi di prevenzione.”
• La previsione di una nuova tipologia di visita medica, “effettuata prima o durante il turno lavorativo, in presenza di ragionevole motivo di ritenere che il lavoratore si trovi sotto l’effetto conseguente all’uso di alcol o di sostanze stupefacenti o psicotrope, finalizzata alla verifica che il lavoratore non si trovi sotto effetto delle predette sostanze, per le attività lavorative ad elevato rischio infortuni”. La norma interviene su una fattispecie che diverse volte è stata sollevata come problema di difficile soluzione nell’ambiente di lavoro: la visita viene quindi inserita tra quelle che il medico competente può e deve effettuare e a cui il lavoratore ha l’obbligo di sottoporsi. Non è difficile immaginare che a questo proposito saranno necessarie precise indicazioni, anche per ovviare ai possibili contenziosi e dubbi applicativi.

É da annotare che lo stesso Decreto 159, con l’art. 5 comma 4 bis, cerca di mettere fine all’annosa questione dell’accordo Stato-Regioni che dovrebbe fissare “le condizioni e modalità per l’accertamento della tossicodipendenza e dell’alcol dipendenza” fissando, non solo un nuovo termine entro il 31 dicembre 2026 ma introducendo una clausola di supplenza in capo al Ministero della Salute in caso di mancato provvedimento.

• All’art. 39 del D.lgs. 81/08 è aggiunto un comma 2-bis che prevede che saranno definiti con successivo decreto (e i successivi decreti previsti dentro il Decreto, ad onta dell’urgenza, sono almeno una decina) i requisiti delle strutture esterne pubbliche o private, convenzionate con l’imprenditore, presso le quali il medico competente può svolgere la propria attività. É prevista l’acquisizione del parere della Conferenza Stato Regioni ma sarà molto interessante capire – e vi faremo attenzione – quali saranno gli orientamenti in merito ai requisiti, considerati i forti interessi in campo.

Convenzioni degli OO.PP per l’assolvimento degli obblighi in materia di sorveglianza sanitaria

Infine, il nuovo comma 3-quater inserito all’art. 51 ”organismi paritetici” del D.Lgs. 81/08 introduce la possibilità per gli OO.PP. “delle imprese fino a dieci lavoratori e dei lavoratori aderenti al sistema della bilateralità” di stipulare convenzioni con le ASL o con medici competenti per la sorveglianza sanitaria. Anche in questo caso non si hanno notizie di consultazioni con soggetti interessati e questo potrebbe spiegare i margini di dubbio o critica che rimangono in merito al provvedimento. Una prima osservazione merita la formula adottata “assolvimento degli obblighi in materia di sorveglianza sanitaria” (non a caso, forse, l’articolo è trattato nella parte “lavoro” del decreto) che sembra dimenticare qualsiasi concezione aggiornata attorno alla funzione del medico competente, non confinabile certo alla sorveglianza sanitaria.

La seconda sorpresa riguarda le “convenzioni con le ASL” che potrebbe suggerire una serie di opzioni discutibili, alcune già affossate per incompatibilità in un passato non recente, altre che parrebbero aprire audaci sbocchi per la libera professione per medici dei Servizi PSAL.

A noi rimane oscura la motivazione riportata per questa previsione che viene attribuita “ai fini del potenziamento multidisciplinare della medicina del territorio”.

Salute e sicurezza nel volontariato della protezione civile

La parte del Decreto che nell’art. 18, riscrive le misure di prevenzione ex D.Lgs. 81/08 per le Organizzazioni di volontariato della protezione civile meriterà di un’analisi più dettagliata, anche per capirne i motivi e la portata reale in fase di applicazione.

Graziano Maranelli